促进电信市场竞争

   IP电话技术的成熟，相对低廉和简易的Internet接入，使得电话市场的门槛大大降低，经营者增多，竞争激烈，从而促进业务提供的改进和新技术的开发，这正是电信监管者希望通过市场调节所要达到的目标。因此，管制者目前其实也在推动IP电话的发展，从对IP电话基本宽松的管制政策可见一斑。

   IP电话带来的问题和挑战

   在IP电话火热发展的同时，也应该注意存在的一些问题。尤其需要注意的是，IP电话并非给所有人都带来利益，对用户、运营商、管制者都带来了一些挑战，就是对设备提供商而言，，产品的互操作等问题也是其必须注意的。

   1.对用户：与传统电话功能不对等

   首先，紧急呼叫和执法监听无法保障：因为IP电话终端具有游牧移动性、位置不固定，所以无法保障基于位置的紧急呼叫服务的实现；其次，IP电话服务质量并非绝对有保障，这是由IP网络自身的特点决定的；另外，无法提供呼叫接线员等人工服务。

   总之，与传统电话功能的不对等和差异导致用户享受到的服务不完整。

  2.对运营商：基础设施改造和激烈竞争

   传统电信网络是基于电路交换技术，而IP电话是基于分组的。传统电信网络运营商要提供IP电话，原有的基础网络和设备必须向IP化演进，所需投资巨大；如果原有投资还在使用期限内，摒弃现有投资则可能得不偿失。但在IP电话的冲击之下，维持现有网络，又面临丧失技术和市场先机的危险。

   其次，基于开放IP网络平台，IP电话拉低了电信市场的门槛，很多运营商可以很容易地进入这一业务市场，提供话音等服务。但在严酷的市场环境中，运营商之间的竞争很容易演化成为价格战，不仅使得运营商收益降低，最后也会导致这一市场的发展乏力。

   对于中国来说，传统电信运营商原有电信网络投资巨大，目前还在使用期限之内，如果仅仅为了实施IP电话，而实施IP电话，不仅使得新的网络演进没有必要，也造成很大的资源浪费。开展新业务的目的是创造利润，而不是盲目跟进前沿技术。向IP网络的演进、开展IP电话业务，应该充分利用现有的网络资源。

  3.对国家：引发税收和监管问题

   IP电话的出现，极大地降低了话音业务的价格，电话业务总体收入降低，税收减少；以其为基础的普遍服务基金等也会流失。在此情况下，监管政策的基础发生了根本变化，原来的电信法规和政策必须做相应修改，这涉及到电话业务的定义和划分、市场准入、服务质量、互连互通、结算、码号资源分配、设备入网等问题；另外，因为IP电话价值链的延长、环节增多、业务种类繁杂等原因，监管的范围不易确定，监管难度加大。

   中国发展IP电话的总体策略

   1.顺应IP电话的发展趋势

   IP电话可以带来诸多好处，即使还存在种种问题和不足，但向IP演进的趋势不可逆转，新一代电信网络也是基于IP技术的。在全球都在推动IP技术发展的潮流中，顺潮流而动，开发IP电话技术、发展IP电话业务，势必成为各方必然的明智之举。国外大的运营商从2003年就已经开始大规模的向IP网络迁移，如美国的MCI、AT&T、Verizon、SBC、Sprint等都推出了IP服务计划；2004年，英国BC也发布了网络改进和推出IP电话业务的计划。中国运营商在设备采购、网络更新方面注意向IP靠拢，也是一种必然。

   2.加快解决IP电话面临的技术问题

  传统电话和IP电话功能上的差异，给监管带来了难度。尽快在技术上解决这些问题，有利于监管政策的制订和实施。

  (1)话音质量

   在基础设施上，老旧电缆、电线以及其它设备成为影响话音质量的瓶颈，因此，基础设施的改造成为提供IP电话的前提。但就IP电话技术本身而言，Internet作为开放的网络，几乎没有拥塞控制机制，服务质量没有强有力的保障机制。最大努力(Best Effort)服务、区分服务(Diff-Serv)和多协议标签(MPLS)技术的应用，也只是在可能的情况下，尽力保障服务质量。怎样提供更有质量保障的IP话音技术，是亟待解决的问题。

(2)紧急呼叫和执法监听

传统电话特定的技术可以提供位置固定情况下的紧急呼叫，而IP电话由于呼叫者位置的游牧移动性，无法确定确切位置，进而影响紧急呼叫服务的提供。

IP电话的呼叫路由不固定，通信双方可以自由选择加密方式，这些使得监听变得非常困难，从而对执法和国家安全的辅助工作造成不利影响。

上述问题的解决，对运营商和设备商而言都是一个挑战。但是解决这些问题，对保证IP电话的健康发展是必须、也是能够从技术上实现和解决的，关键是从服务提供之初，尽早地给出规定，并考虑用技术手段给予解决和保障。从制订之初就着手研究相关技术，以给予技术支持，将会使中国在IP电话领域处于较为有利的位置。

3.实行确保利益和责任均衡的管制

从现有的IP电话业务实现方式、业务质量等方面看，IP电话业务还无法等同于PSTN上的电话业务；互连互通、资费结算、码号资源、普遍服务基金等问题有待于进一步研究。另外，从未来发展的必然性看，对IP电话的管制还要考虑到公众安全的保障，包括紧急呼叫的接入、执法监听等，及早制订有关法规和规定也是必要的。电话网络是一个全连通的网络，关键是保障利益和责任的均衡，维护电信市场稳定、健康地发展，保障消费者和公众的利益，以及电信网络作为国家的基础设施之一，履行其在保障国家安全等方面的职责。

鉴于中国目前电信市场的现状，对于IP电话的管制应本着保证市场可管理、可控制的原则，通过码号资源的发放、结算价格的调整等手段，将IP电话业务对现有电信业务市场以及对电路交换网络产生的冲击控制在一定的范围内。目前制定IP电话的管制政策，除了从市场准人角度出发，还涉及服务质量、互连互通、结算、码号资源分配、设备入网等方面的问题。IP电话所带来的管制问题和挑战是巨大的，既要保证它能够有传统电话的所有基本功能，还应该发挥它的特点和优势(如接入、有限移动性)，机械套用原有的传统电信管制内容显然是不可取的。