日本IP电话监管政策对我国的启示

  　IP电话全球发展态势表明，基于VoIP技术的IP电话必然会对传统的语音业务带来巨大冲击。当前各个国家（包括我国）也在积极研究和制订IP电话的监管政策，以促进IP电话的健康发展。日本IP电话开放较早，IP电话发展一直领先于世界各国，是世界上IP电话用户数最多、发展态势最好的国家。

　　日本一开始就将IP电话纳入传统电话的管制框架，目前已经形成一个比较成熟的管制体系，并获得很好的效果；其中一些思路对我国IP电话管制政策的制订有很好的借鉴意义。

　　日本IP电话监管政策的六个方面

　　日本IP电话目前的运营模式可以分为三种。（1）YahooBB模式：提供宽带接入（ADSL或者FTTH等），同时提供IP电话服务。（2）独立的IP电话运营商模式：租用宽带接入来提供IP电话服务；目前日本大约200个互联网服务提供商在转售VoIP服务。（3）运营商模式：向自己的宽带用户提供互联IP电话服务，同时也提供Internet服务和负责网络运营，典型的是NTT与KDDI提供的VoIP服务。

　　日本将IP电话纳入传统电信业务的管制范畴，注重与传统电话的互通与融合。基本管制框架从号码资源分配切入，对VoIP业务的市场准入、服务质量、电信资费、紧急接入、互联互通等进行了严格规定：

　　号码资源的分配。目前日本有两种号码体系：OAB－J体系（传统固定电话）和0A0体系。要得到和固定电话同样的前缀号码OAB－J，IP电话运营商就必须满足日本总务省的5条规定：服务场所固定、确保品质、由本公司提供线路、实现紧急呼叫、提出号码计划，特别对通信质量作了严格规定，并且使用OAB－J的IP电话要提供紧急呼叫服务。日本通过两种不同的号码建立了两层管制体系，对OAB－J体系继续严格管制，对0A0体系则逐渐放松管制，从而促进IP电话迅速普及。

　　市场准入。其基本思路还是在市场初期严格控制IP电话市场，在IP市场逐步规范后逐渐放松市场准入条件，确保IP电话健康发展。

　　服务质量。日本对IP电话服务质量（Qos）管制的总体原则是实行最低程度的监管来确保VoIP业务的质量和可靠性。Qos根据提供商要求使用的号码而不同：（1）如果不需要号码———例如互联网电话，则不需要对其质量有所要求。（2）如果使用050前缀，则要求其Qos必须达到现有PSTN电话业务最低的语音质量。（3）如果使用OAB－J，则除了有质量保证，还要接入紧急呼叫，此类型的业务具有码号携带功能。

　　电信资费。日本IP电话的资费一直是管制重点，日本对IP电话的资费做了四种分类：PC－PC形式、PC－Phone／Phone－PC形式、Phone／PC－PCwithFTTH形式、两端为PSTN而中间走IP网络的形式，每种分类的资费都作了详细的规定。

　　互联互通。日本目前关于IP电话互联结算方面，主要根据ITSPs（IP电话服务提供商）间的协议。随着日本IP电话的飞速发展，日本正在积极研究IP电话的互联结算问题。日本希望用全IP网络来逐渐替代PSTN网络；目前正在构建ISP的成本模型，研究IP电话的成本。

　　紧急接入。日本要求使用OAB－J号码的VoIP业务接入紧急呼叫，而对于050号码则不需要提供紧急呼叫（目前仍在讨论中，且涉及到技术问题）。

　　日本目前全力支持语音的全IP化，日本想用IP网彻底替代传统的PSTN网络。随着IP电话的迅速发展，日本开始修改相关政策法规，针对VoIP颁布新法规进行管制，进一步促进日本IP电话的发展。目前，日本VoIP业务监管的重点集中在：（1）VoIP的普及问题：服务区域的扩展及数字鸿沟问题（主要是边远、农村地区）。（2）IP网络的互联互通问题。（3）PSTN网的处理问题：现有本地和长途商业模式的崩溃以及是否有必要保留PSTN网及怎样保持。（4）号码资源不足的问题。（5）网络安全及质量的研发问题。（6）保证合法监听（技术方面）。（7）管理网络技术方面的研发。（8）业务的进一步开发问题。（9）普遍服务的范围（长期问题）。（10）IP网络紧急呼叫优先权。

　　日本监管模式对我国的启示

　　语音IP化是必然趋势，，笔者认为，我国可以从日本IP电话监管的发展中得到以下启示：

　　（1）采取“先严格管制，后逐步放开”的监管思路，分阶段逐步开放VoIP市场。

　　基于VoIP技术的IP电话将给现在的传统语音业务带来颠覆性的冲击，目前VoIP仍然没有一个很好的盈利模式，贸然开放IP电话市场对我国通信市场发展极为不利。另外，IP电话带来的诸如安全、服务质量、互连结算、电力供应、普遍服务等问题需要逐步解决；这些因素都决定了我国IP电话发展初期要慎重开放IP电话市场。在IP电话发展初期，我国应将IP电话作为传统电话的有效补充，根据发展情况逐步过渡到独立的电信新业务。管制方面也应该遵循“先严格管制，后逐步放开”的思路，分阶段逐步开放VoIP市场。

　　（2）为IP电话划分专门的号码集，让用户区分出传统电话和IP电话。

　　我国可以从号码分配入手，加强对IP电话的管制力度。我国目前市场竞争不规范：几家运营商为了争夺用户，为非法IP电话运营商提供本地接入。笔者在部分省市调研发现，一些IP电话运营商通过个别运营商网络进入全国各地的本地网，由于IP电话采用和现有固定电话一样的号码，落地端根本无法区分IP话音和普通语音；而目前我国的结算费用又非常低；因此可以以很低的价格提供IP电话服务，极大地干扰了市场竞争秩序；加剧了话音业务的价格战。划分专门的号码集更利于IP电话的监管：比如利于区分IP电话的落地流量，利于监测IP电话话音质量，利于结算，维护用户权益（用户可区分出IP电话和传统电话）等等。信息产业部要加强新号码管理；建立合理的市场准入条件，严格控制IP电话的市场准入；建立IP电话通信质量规范，出台详细的结算方案等等。

　　（3）进一步明确业务划分，严格管制IP电话资费。

　　我国对于IP电话的定义和归类还很不规范，建议重新定义IP电话业务分类。并且，在目前国内成本不清晰的情况下对IP电话资费设立下限管制是对国内通信市场的一种保护，特别是可以避免电信恶性价格战。另一个协调IP电话与传统电话差价的重要手段就是互联结算，目前6分钱的结算费整体偏低，应根据IP电话业务种类合理设立结算费。我国可以根据不同发展阶段制订合理的结算费来调节IP电话价格，控制IP电话稳步发展。

　　（4）IP电话结算问题的思考。

　　根据我国的通信市场现状，建议管制部门规定IP电话经营者必须有自己的基础设施。在IP电话发展初期最好先允许拥有网络的六家运营商（电信、联通、网通、移动、铁通和卫通）进入市场，对IP电话采用价格下限管制，通过调节结算费来调节IP市场价格。禁止Vonage模式和Skype模式中的Phone－PC；将其PC－PC模式纳入互联网业务管制框架中。