IP电话寻找未来方向

　　中国的IP电话业务也正在高速发展之中，除了263、长宽等互联网公司之外，中国电信、中国网通等传统电信运营商对这个市场并非视而不见，也加大了这一业务的投入力度，但中国IP电话业务的发展同样可能遭遇电信监管的问题，eNet记者日前就IP电话在中国的市场前景和管制政策等方面的问题专访了信息产业部电信研究院通信政策研究所所长陈金桥。

　　从2003年开始，美国对于IP电话是否该受电信监管就有很大的意见分歧，你对此有什么看法？这个政策可能给包括中国在内的全球其他国家的政策有何影响？

　　美国电信监管机构近期酝酿出台基于互联网IP技术的话音业务管制政策，具有自身独特的背景。

　　其一是美国国内互联网产业的高度成熟和繁荣，吸引了大批投资者加入，催生了数量庞大、种类繁多的互联网服务提供商，这些企业被管制机构视为电信增值企业，在产业链上对于网络运营商的依赖性较强，逐渐向传统意义的基础电信业务－话音业务渗透，在分流电信运营商话音业务量的同时，展开了不同技术的替代竞争；

　　其二是随着互联网技术革命特别是IPv6开始引进，互联网增值服务提供商和部分电信设备商携手开发出能够保障网络信息安全和服务质量的网络设备和终端设备，将相对低端的互联网电话业务逐步推向由可运营、可管理的IP电信网络承载的接近于PSTN（公用电话交换网）服务质量的本地话音业务，极大地提高了IP电话业务相对于后者的竞争能力；

　　其三是技术进步和业务市场融合，促使电信管制机构考虑将IP电话业务纳入监管内容，以适应市场竞争环境的变化。简言之，FCC推出IP电话管制政策主要基于三大理由：（1）IP技术和业务日趋成熟，并且即将对传统的PSTN技术和业务形成强大的冲击，以往实施的完全不同的管制政策需要适时转变，以创造相对公平的竞争环境；（2）IP电话的业务量和市场规模已经涉及众多消费者的切身利益，需要对其标准和服务质量等方面引入制度规范；（3）监管机构已经对IP电话业务的运营模式和市场影响进行了观察评估，认为可以在恰当时机介入，规范市场经营和提供服务指导，从而推动IP电话业务市场本身的有序竞争和健康发展。

　　预计FCC出台上述政策后，将对全球许多国家产生示范效应和借鉴作用。电信业发展阶段和竞争环境类似的欧盟和部分亚太国家，将在吸收借鉴的基础上予以改进完善。对于中国而言，现阶段IP电话业务在本地市场还无法对PSTN形成全面的挑战，相关政策的制定出台预计要晚1-2年。

　　传统上，所有国家的电信监管部门对于互联网电话几乎都不过问，为什么会这样？

　　陈金桥：各国电信监管机构是否需要对一项电信业务进行监管，取决于多种因素：首先是该业务的竞争性质，具有一定垄断性的业务需要严格的管制；其次是该业务对用户利益的影响范围和影响程度，用户数量越多、影响程度越大的电信业务，管制者越倾向于干预监督；再次是该业务的技术特性和发展阶段，一般属于应用新技术和市场发育初期的业务，管制者参与力度较小；最后是该业务对市场主体的影响，属于基础设施、基础需求和互联资源的业务，，无法完全通过市场外部公平交易的方式获得，需要管制者的积极干预。

　　互联网电话的兴起在全球市场不到10年时间，其经营主体较多，用户数量相对较小，处于正在快速成长和发育的阶段，对于电信运营企业相互竞争不构成实质性影响，因此各国电信管制机构一般不进行管制或者采取宽松管制的策略，以激励技术业务创新和多样化的异质市场竞争。但是，少数国家比如美国市场的发展情况正在改变这一传统的管制理念。

　　互联网电话是否将成为长途电话的主流？在目前只有基础运营商有牌照的情况下，竞争是否充分？

　　陈金桥：从各国长途电话业务的承载平台和技术实现方式来看，通过IP网络疏通的长途电话业务的比重日渐提高。在中国市场，自从2000年引入IP长途电话以后，PSTN长途电话业务量和业务收入持续下降，它已经成为除资费标准降低以外我国长途电话业务收入持续下降的最重要的原因。电信消费者正在从IP长途电话的异质竞争中受益，享受到更低廉的资费，更多的优惠套餐，可选择的更多运营商。IP电话能否成为长途电话业务的主流，取决于供求两方面的因素：

　　其一是在运营商的业务供给方面，网络容量是否可以支持并发的高峰业务，何种网络提供服务的平均成本和边际成本更低；

　　其二是电信用户的消费需求方面，IP电话和传统的PSTN长途电话是否保持足够大的价差，对IP长途电话的服务质量是否有足够的满意度。从各国电信市场发展趋势来看，未来的电信网络将是一个融合话音、数据、多媒体的综合平台，主要采用分组交换技术来提供各类端到端的业务，因此互联网电话（或者更准确地称为“分组话音”业务）将会成为话音业务的主流。在当今中国的电信市场上，官方统计的IP电话业务量（与距离几乎无关，99%以上是长途电话）已经超过固定长途电话成为主流的通讯方式。考虑到各类“假IP电话”业务（接入端用IP技术，传输和交换采用PSTN技术，以充分利用PSTN网络富余的传输和交换能力）的广泛存在，超过幅度大小的真实性受到质疑。

　　 中国发展IP长途电话的初衷是在长途电话业务领域引入新技术，通过异质竞争发展多样化的长途电话业务，限制盲目建设和降低网络建设与运营成本。在市场启动初期，因为对IP电话的市场前景和服务质量没有准确的预期，所以采用了发放试验牌照和逐个审批的限制性的市场准入政策。获得IP电话业务经营权的基本是在全国拥有互联网骨干和接入资源的基础电信运营商，以保障用户服务质量和电话业务的互联互通。但在市场竞争方面，允许企业采取外置终端、预置号码、发行IP电话卡等多种方式，初步形成了有效竞争的局面。在我国，发展基于互联网的IP电话，关键不在于运营商数量的进一步增加，而在于业务互通程度和用户服务质量的高低。当然，如果能够适当放宽IP长途电话业务的市场准入门槛，预计能够形成更加充分竞争的局面。

　　去年263、长宽等互联网企业纷纷推出互联网电话业务，他们是否打了政策的擦边球？

　　陈金桥：长宽、263等公司主要是经营互联网接入和信息服务的电信增值企业，它们推出的互联网电话与基础电信运营商的IP电话业务具有一定差别。首先，其业务实现方式更多采取PC2PHONE以及PC2PC方式，而IP电话主要采用PHONE2PHONE的方式；其次，前者需要利用基础电信运营商的城域网和骨干传输网资源，甚至需要利用后者的营业服务设施；第三，其面向的客户主要是企业级的商业客户，通信消费的数据业务量较大，话音业务相对较小，后者正好相反；第四，该业务主要依托公众互联网，服务质量难以获得有效保障，而基础电信运营商提供的IP电话业务采用数据专网和PSTN网络来保障服务质量。

　　由于上述原因，我国电信管制机构并没有将这种纯粹的互联网电话业务纳入严格管制的范围，允许部分企业在资源能够保障的情况下，自行开展商用试验。随着技术进步和运营经验的积累，互联网电话业务将会成为大众普及的基础话音业务，那时管制机构将会适时介入。所以，长宽等企业拟经营的互联网电话业务处于管制政策的空白地带，不能够完全适用IP电话的管制政策，可以称为经营策略上的政策擦边球。

　　目前互联网企业都是通过代理或者与基础运营商合作的方式经营IP电话业务，你觉得互联网企业是否可能取得独立的运营牌照？

　　陈金桥：在中国的电信市场上，IP电话业务还是比照基础电信业务来进行监管，因此互联网服务企业还不可能直接经营上述业务。在此情况下，绕开政策壁垒，降低建设和运营成本的最佳途径就是与基础运营商展开合作或者进行代理，获得相对稳定的业务分成或者用户分成的收益。

　　未来几年，互联网企业能否获得独立运营牌照不完全取决于政府和管制机构一方的立场，主要看以下几类因素的变化情况：（1）IP电话和互联网电话的市场发展空间，是否有必要引入除基础网络运营商以外的独立经营者；（2）IP电话业务的发展趋势，是否可以保障网络的安全和用户的服务质量；（3）电信产业链的变化与合作经营模式的演变，基础电信运营商是否有足够的动力支持虚拟和转售经营的发展；（4）管制机构对业务性质和市场竞争状况的判断，是否能够展开充分的市场竞争以增进电信用户的权益。

　　综合上述因素判断，在未来2-3年内，互联网企业单独获得IP电话运营牌照的可能性不大，否则将出现拔苗助长的过度竞争现象，反而不利于引入NGN网络和分组话音业务的发展。随着时间的推移，单独经营IP电话业务运营商可能出现，但其业务的范围和特点将与目前的业务具有显著差异。

　　目前中国电信监管部门对于互联网电话是什么态度？在新的《电信法》中是否会包括这方面的内容？

　　陈金桥：简单概括我国电信监管部门对于互联网电话的态度并不容易。首先在理解上就会出现分歧，什么是“互联网电话”？在互联网上提供类似PSTN的话音业务，还是基于IP技术以至于NGN网络的分组话音业务。不同的理解将会导致不同的政策意向和管制思路。从现阶段的市场现实来看，互联网电话主要是指不同于基础电信运营商提供的IP电话业务以外的一种面向企业级用户、采取多种终端联络方式、基于公众互联网、实时性和服务质量较低的话音业务。这一市场正处于前期的培育开发阶段，用户规模还不大，全行业的技术标准尚未形成，网络设备尚不稳定，今后将逐步向NGN的分组话音业务转变。由于技术条件和市场基础较为薄弱，对传统电信业务市场冲击不大，所以管制机构基本没有系统成型的政策，采取跟踪监测的态度鼓励业务创新，在恰当的时机才会全面介入并予以规范引导。

　 《电信法》是一部调整电信业基本利益关系的法律，其涉及范围十分广泛，要保障普遍适用性和一定的前瞻性。其中，在电信业务市场管理方面，突出强调了公开的市场准入政策以及科学的业务分类管理，做出原则性规定的同时，授权电信管制机构依据电信技术和市场环境的变化，不断完善电信业务的分类管理政策。由于互联网电话从技术到市场均不太成熟，而且缺乏统一的行业标准，因此在新的《电信法》草案中尚未对此做出明确的界定和规范。预计在今后的配套法规中，特别是电信业务分类目录和管理办法中，将会出现上述业务的基本政策和管制思路。

　　是否可以认为，通过QQ、MSN等即时通讯软件的网络音频、视频聊天也是互联网电话的一部分？

　　从电信用户实现的基本功能而言，QQ、MSN等即时通讯软件提供的音频、视频聊天业务也属于互联网电话业务，只是它的用户终端、服务平台和业务实现方式与传统意义的互联网电话略有不同。目前，PC的普及和互联网的高速发展为IMS（即时消息）业务提供了广阔的发展空间，在传统的固定电话和移动电话上，正在融入这种全新的沟通联络方式。我们预计，随着多网融合技术和市场的演进，IMS业务将会成为新的业务增长点，互联网电话也将获得更加丰富的业务表现形式。

　　请谈一下互联网和电信网的融合趋势，是否将会产生更多两网结合的新业务？

　　电信网、计算机网和有线电视网的融合发展，在多年以前就已经被广大的技术专家所推崇，然而决定产业发展方向的不仅是技术，还有市场需求和管制政策等因素。近十年来，电信网和计算机网的结合日趋紧密，两者互为基础互为供求。但在计算机国际互联网广泛发展以后，电信网和互联网的外部融合才逐渐成为主流，并催生出更多的新业务和新企业。

　　电信网和互联网相互融合的主要特点和趋势如下：

　　（1）客户群日益趋同，业务价值相互促进；

　　（2）客户终端交叉融合，更加多样化；

　　（3）互联网企业对基础电信企业具有强烈的外部依赖性；

　　（4）客户需求推动电信服务与互联网服务紧密结合；

　　（5）互联网增值服务成为电信增值业务的主要增长点；

　　（6）互联网高速发展促进电信网络标准化和电信市场全球化。

　　毫无疑问，上述两网融合最大的受益者是用户，他们将从融合的网络中获得更多更优的信息、娱乐、商务、金融等服务，获得全新的工作与生活体验。我们预计，互联网的开放性和电信网的标准性、安全性将加速融合，催生出全新的业务类型和服务模式，这种变化将考验运营商、服务商，更加考验电信监管部门。