美国监管机构忙补漏IP电话服务存在盲点

今年3月的一天，美国佛罗里达州居民谢瑞。沃勒太太发现自己的宝宝呼吸不畅，于是急忙拨打“911”求救。令人失望的是，电话那头始终无人接听，刚刚来到世间113天的小朱利亚回到了天堂。无独有偶，同样的事情还发生在一个10多岁的美国孩子身上。在父母遭枪击之后，这个孩子却无法通过家里的电话叫来急救车。事后，美国警方发现，急救车没来是因为上述两家人选择的IP电话运营商根本没有提供“紧急呼救服务”。

一般来说，IP电话是“VOIP”的通俗称呼，特指利用互联网协议传输语音信号。目前，美国大约有300万用户通过各种辅助设备使用IP电话，其市场规模在美国已经超过10亿美元。根据国际数据集团的预测数据，到2009年，美国的IP电话用户将增至1200万。

不过，这种蓬勃发展的新形态电信业务却给美国电信部门出了一道难题，那就是如何在政策方面加以驾驭和管理。IP电话服务功能不全导致了上述悲剧，但美国法律又没有强制运营商提供特殊服务，意味着运营商完全可以为自己洗脱全部罪名。一些批评家指出，电信法律的“缺位”状态应对几桩命案负些责任。还有批评家挖苦说，如果成千上百的IP电话用户通过播打“911”之后听到的都是盲音，那么美国本土一定是遭外星人攻击了，但拉响“红色警报”的不是五角大楼，而是美国联邦电信委员会。

5月19日，美国联邦电信委员会（FCC）通过投票表决，要求向普通家庭提供IP电话服务的运营商开通“911”紧急呼救号码，其他用途的IP电话运营商则被排除在外。有分析指出，这是美国联邦电信委员会运用传统规则管理互联网市场的重要一步。美国联邦电信委员会还准备采取进一步措施强化对这一新兴行业的管理，其中就包括已经争论多年的“搭线监听政策”。

一些美国电信工程师认为，技术革新的频率已经越来越快，整个行业的服务模式也是动态发展的，因此美国联邦电信委员会在修订《电信法》时应把目光放得更长远一些；否则的话，一项新法规可能还未正式出台就已经落在时代的后边了。还有评论指出，在互联网技术不断取得突破性进展的前提下，电信管理者需要做的是确保由此衍生出来的各种新形态业务可以承担同样的社会责任，就像公众可以完全依赖的其他基础设施一样。更重要的是，电信管理者对基于宽带网的各种通信服务必须加以法律层面的界定与说明，从而帮助法律机关或特定职能部门在必要情况下快速介入，进行有效调控或司法裁决。

事实上，在很长一段时间里，美国联邦电信委员会总是强调“非歧视性原则”，为的是防止运营商在市场上故意干扰竞争对手的客户群，或者人为降低竞争对手的客户在自己公司得到的服务。如今，非歧视性原则的内涵应有所改变，重点是对各种接入方式一视同仁，不论是DSL、无线、光纤，还是有线电视机顶盒，都应站在同一起跑线上。有分析指出，这是1996年美国国会修订《电信法》时忽略的重要内容，但对于美国电信行业的未来而言，其意义之大难以估量。不过，至少有一点可以断定，那就是基于上述含义的非歧视性原则会营造出一个竞争力充沛的电信市场，可以有效地吸引风险投资，同时满足社会公众对于日常电信服务的多样性需求。

除了IP电话以外，还有更多的新形态业务进入了美国家庭。比如，在移动通信领域，新一代智能手机不仅可以接收电视、广播、卫星定位等信号，而且可以收发电子邮件、进行联机模式的在线游戏；在原来不属于电信服务范畴的电视领域，也兴起了以互联网协议为基础的有线电视（IPTV）。分析人士预测，电信业务的“三网合一”会是大势所趋，传统的电信网、数字信息网、有线电视网，最终将统一到以互联网协议为基础、以数字形式传输多种信息的宽带网之上。这些新业务同样要求美国电信部门尽快对现有法规进行升级和修改。美国联邦电信委员会主席凯文。马丁表示，他们将加快撤除限制业内竞争的一些旧法规，以此推动电信行业的快速前进。

英国《经济学家》的一篇文章指出，世界上很多地方的电信管理者可能还在用老思路研究新问题，但一些传统的思维逻辑在这个数字时代已经很难被确定为“真”了。文章说，根深蒂固的传统观念主要有3点：一是电信领域主要基于声音传输；二是电信行业会自然形成垄断模式；三是拥有电信网络的运营商都会提供公众需要的常规服务。

或许，几十年前这些观念相当正确，但宽带互联网的出现则将之一一颠覆。在世界主要国家和地区当中，电信工人紧张铺设新网络，而老的网络也在升级换代，很多网络已经具有传输海量数据的能力，影音图像可以迅速传至目的地。另外，从整体上看，全球电信部门对于宽带网的管理和调控并不严格，很多科技企业纷纷涉足其中，普通用户使用的接入方式也有了更多选择，传统电信企业的垄断地位受到挑战。

分析人士就此指出，很多国家和地区的电信管理者和美国同行一样，也面临着如何调整电信法则以适应时代需要的战略性课题，对所有的宽带接入技术保持不偏不倚的中立态度，是推动该行业健康发展的关键一步。